重磅 | 環保部、農業部聯合發布《農用地土壤環境管理辦法（試行）》

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農用地土壤環境管理辦法 
（試 行）

第一章 總 則

第一條 為了加強農用地土壤環境保護監督管理，保護農用地土壤環境，管控農用地土壤環境風險，保障農產品質量安全，根據《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國農產品質量安全法》等法律法規和《土壤污染防治行動計劃》，制定本辦法。

第二條 農用地土壤污染防治相關活動及其監督管理適用本辦法。

前款所指的農用地土壤污染防治相關活動，是指對農用地開展的土壤污染預防、土壤污染狀況調查、環境監測、環境質量類別劃分、分類管理等活動。

本辦法所稱的農用地土壤環境質量類別劃分和分類管理，主要適用于耕地。園地、草地、林地可參照本辦法。

第三條 環境保護部對全國農用地土壤環境保護工作實施統一監督管理；縣級以上地方環境保護主管部門對本行政區域內農用地土壤污染防治相關活動實施統一監督管理。

農業部對全國農用地土壤安全利用、嚴格管控、治理與修復等工作實施監督管理；縣級以上地方農業主管部門負責本行政區域內農用地土壤安全利用、嚴格管控、治理與修復等工作的組織實施。

農用地土壤污染預防、土壤污染狀況調查、環境監測、環境質量類別劃分、農用地土壤優先保護、監督管理等工作，由縣級以上環境保護和農業主管部門按照本辦法有關規定組織實施。

第四條 環境保護部會同農業部制定農用地土壤污染狀況調查、環境監測、環境質量類別劃分等技術規范。

農業部會同環境保護部制定農用地土壤安全利用、嚴格管控、治理與修復、治理與修復效果評估等技術規范。

第五條 縣級以上地方環境保護和農業主管部門在編制本行政區域的環境保護規劃和農業發展規劃時，應當包含農用地土壤污染防治工作的內容。

第六條 環境保護部會同農業部等部門組織建立全國農用地土壤環境管理信息系統（以下簡稱農用地環境信息系統），實行信息共享。

縣級以上地方環境保護主管部門、農業主管部門應當按照國家有關規定，在本行政區域內組織建設和應用農用地環境信息系統，并加強農用地土壤環境信息統計工作，健全農用地土壤環境信息檔案，定期上傳農用地環境信息系統，實行信息共享。

第七條 受委托從事農用地土壤污染防治相關活動的專業機構，以及受委托從事治理與修復效果評估的第三方機構，應當遵守有關環境保護標準和技術規范，并對其出具的技術文件的真實性、準確性、完整性負責。

受委托從事治理與修復的專業機構，應當遵守國家有關環境保護標準和技術規范，在合同約定范圍內開展工作，對治理與修復活動及其效果負責。

受委托從事治理與修復的專業機構在治理與修復活動中弄虛作假，對造成的環境污染和生態破壞負有責任的，除依照有關法律法規接受處罰外，還應當依法與造成環境污染和生態破壞的其他責任者承擔連帶責任。

第二章 土壤污染預防

第八條 排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者應當采取有效措施，確保廢水、廢氣排放和固體廢物處理、處置符合國家有關規定要求，防止對周邊農用地土壤造成污染。

從事固體廢物和化學品儲存、運輸、處置的企業，應當采取措施防止固體廢物和化學品的泄露、滲漏、遺撒、揚散污染農用地。

第九條 縣級以上地方環境保護主管部門應當加強對企業事業單位和其他生產經營者排污行為的監管，將土壤污染防治作為環境執法的重要內容。

設區的市級以上地方環境保護主管部門應當根據本行政區域內工礦企業分布和污染排放情況，確定土壤環境重點監管企業名單，上傳農用地環境信息系統，實行動態更新，并向社會公布。

第十條 從事規?；笄蒺B殖和農產品加工的單位和個人，應當按照相關規范要求，確定廢物無害化處理方式和消納場地。

縣級以上地方環境保護主管部門、農業主管部門應當依據法定職責加強畜禽養殖污染防治工作，指導畜禽養殖廢棄物綜合利用，防止畜禽養殖活動對農用地土壤環境造成污染。

第十一條 縣級以上地方農業主管部門應當加強農用地土壤污染防治知識宣傳，提高農業生產者的農用地土壤環境保護意識，引導農業生產者合理使用肥料、農藥、獸藥、農用薄膜等農業投入品，根據科學的測土配方進行合理施肥，鼓勵采取種養結合、輪作等良好農業生產措施。

第十二條 禁止在農用地排放、傾倒、使用污泥、清淤底泥、尾礦（渣）等可能對土壤造成污染的固體廢物。

農田灌溉用水應當符合相應的水質標準，防止污染土壤、地下水和農產品。禁止向農田灌溉渠道排放工業廢水或者醫療污水。

向農田灌溉渠道排放城鎮污水以及未綜合利用的畜禽養殖廢水、農產品加工廢水的，應當保證其下游最近的灌溉取水點的水質符合農田灌溉水質標準。

第三章 調查與監測

第十三條 環境保護部會同農業部等部門建立農用地土壤污染狀況定期調查制度，制定調查工作方案，每十年開展一次。

第十四條 環境保護部會同農業部等部門建立全國土壤環境質量監測網絡，統一規劃農用地土壤環境質量國控監測點位，規定監測要求，并組織實施全國農用地土壤環境監測工作。

農用地土壤環境質量國控監測點位應當重點布設在糧食生產功能區、重要農產品生產保護區、特色農產品優勢區以及污染風險較大的區域等。

縣級以上地方環境保護主管部門會同農業等有關部門，可以根據工作需要，布設地方農用地土壤環境質量監測點位，增加特征污染物監測項目，提高監測頻次，有關監測結果應當及時上傳農用地環境信息系統。

第十五條 縣級以上農業主管部門應當根據不同區域的農產品質量安全情況，組織實施耕地土壤與農產品協同監測，開展風險評估，根據監測評估結果，優化調整安全利用措施，并將監測結果及時上傳農用地環境信息系統。

第四章 分類管理

第十六條 省級農業主管部門會同環境保護主管部門，按照國家有關技術規范，根據土壤污染程度、農產品質量情況，組織開展耕地土壤環境質量類別劃分工作，將耕地劃分為優先保護類、安全利用類和嚴格管控類，劃分結果報省級人民政府審定，并根據土地利用變更和土壤環境質量變化情況，定期對各類別農用地面積、分布等信息進行更新，數據上傳至農用地環境信息系統。

第十七條 縣級以上地方農業主管部門應當根據永久基本農田劃定工作要求，積極配合相關部門將符合條件的優先保護類耕地劃為永久基本農田，納入糧食生產功能區和重要農產品生產保護區建設，實行嚴格保護，確保其面積不減少，耕地污染程度不上升。在優先保護類耕地集中的地區，優先開展高標準農田建設。

第十八條 嚴格控制在優先保護類耕地集中區域新建有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業企業，有關環境保護主管部門依法不予審批可能造成耕地土壤污染的建設項目環境影響報告書或者報告表。優先保護類耕地集中區域現有可能造成土壤污染的相關行業企業應當按照有關規定采取措施，防止對耕地造成污染。

第十九條 對安全利用類耕地，應當優先采取農藝調控、替代種植、輪作、間作等措施，阻斷或者減少污染物和其他有毒有害物質進入農作物可食部分，降低農產品超標風險。

對嚴格管控類耕地，主要采取種植結構調整或者按照國家計劃經批準后進行退耕還林還草等風險管控措施。

對需要采取治理與修復工程措施的安全利用類或者嚴格管控類耕地，應當優先采取不影響農業生產、不降低土壤生產功能的生物修復措施，或輔助采取物理、化學治理與修復措施。

第二十條 縣級以上地方農業主管部門應當根據農用地土壤安全利用相關技術規范要求，結合當地實際情況，組織制定農用地安全利用方案，報所在地人民政府批準后實施，并上傳農用地環境信息系統。

農用地安全利用方案應當包括以下風險管控措施：

（一）針對主要農作物種類、品種和農作制度等具體情況，推廣低積累品種替代、水肥調控、土壤調理等農藝調控措施，降低農產品有害物質超標風險；

（二）定期開展農產品質量安全監測和調查評估，實施跟蹤監測，根據監測和評估結果及時優化調整農藝調控措施。

第二十一條 對需要采取治理與修復工程措施的受污染耕地，縣級以上地方農業主管部門應當組織制定土壤污染治理與修復方案，報所在地人民政府批準后實施，并上傳農用地環境信息系統。

第二十二條 從事農用地土壤污染治理與修復活動的單位和個人應當采取必要措施防止產生二次污染，并防止對被修復土壤和周邊環境造成新的污染。治理與修復過程中產生的廢水、廢氣和固體廢物，應當按照國家有關規定進行處理或者處置，并達到國家或者地方規定的環境保護標準和要求。

第二十三條 縣級以上地方環境保護主管部門應當對農用地土壤污染治理與修復的環境保護措施落實情況進行監督檢查。

治理與修復活動結束后，縣級以上地方農業主管部門應當委托第三方機構對治理與修復效果進行評估，評估結果上傳農用地環境信息系統。

第二十四條 縣級以上地方農業主管部門應當對嚴格管控類耕地采取以下風險管控措施：

（一）依法提出劃定特定農產品禁止生產區域的建議；

（二）會同有關部門按照國家退耕還林還草計劃，組織制定種植結構調整或者退耕還林還草計劃，報所在地人民政府批準后組織實施，并上傳農用地環境信息系統。

第二十五條 對威脅地下水、飲用水水源安全的嚴格管控類耕地，縣級環境保護主管部門應當會同農業等主管部門制定環境風險管控方案，報同級人民政府批準后組織實施，并上傳農用地環境信息系統。

第五章 監督管理

第二十六條 設區的市級以上地方環境保護主管部門應當定期對土壤環境重點監管企業周邊農用地開展監測，監測結果作為環境執法和風險預警的重要依據，并上傳農用地環境信息系統。

設區的市級以上地方環境保護主管部門應當督促土壤環境重點監管企業自行或者委托專業機構開展土壤環境監測，監測結果向社會公開，并上傳農用地環境信息系統。

第二十七條 縣級以上環境保護主管部門和縣級以上農業主管部門，有權對本行政區域內的農用地土壤污染防治相關活動進行現場檢查。被檢查單位應當予以配合，如實反映情況，提供必要的資料。實施現場檢查的部門、機構及其工作人員應當為被檢查單位保守商業秘密。

第二十八條 突發環境事件可能造成農用地土壤污染的，縣級以上地方環境保護主管部門應當及時會同農業主管部門對可能受到污染的農用地土壤進行監測，并根據監測結果及時向當地人民政府提出應急處置建議。

第二十九條 違反本辦法規定，受委托的專業機構在從事農用地土壤污染防治相關活動中，不負責任或者弄虛作假的，由縣級以上地方環境保護主管部門、農業主管部門將該機構失信情況記入其環境信用記錄，并通過企業信用信息系統向社會公開。

第六章 附 則

第三十條【施行日期】 本辦法自2017年11月1日起施行。

 

環保部及農業部有關負責人

答記者問

 

問：《辦法》出臺有哪些背景和意義？

 

答：2016年5月28日，國務院印發《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱《土十條》）。這是當前和今后一個時期全國土壤污染防治工作的行動綱領。

 

《土十條》明確要求發布《農用地土壤環境管理辦法》?！掇k法》的出臺，將為農用地土壤環境管理工作提供依據，對農用地土壤環境管理，防控農用地土壤污染風險，保障農產品質量安全具有有重要意義。

 

問：《辦法》的主要制度是什么？

 

 

答：《辦法》關于農用地土壤環境管理主要有以下制度：

 

一是調查和監測制度。環境保護部會同農業部等部門每十年開展一次農用地土壤污染狀況調查；統一規劃農用地土壤環境質量國控監測點位，并組織實施全國農用地土壤環境監測工作。

 

二是污染預防制度。設區的市級以上環保部門要確定土壤環境重點監管企業名單，縣級以上地方環保部門應當加強監管。農業部門應當引導農業生產者合理使用肥料、農藥、獸藥、農用薄膜等農業投入品，防止農業生產對農用地的污染。

 

三是分類管理制度。省級農業主管部門會同環境保護主管部門，按照國家有關技術規范，根據土壤污染程度、農產品質量情況，將耕地劃分為優先保護類、安全利用類和嚴格管控類，劃分結果報省政府審定。

 

問：如何防止工業污染源污染周邊農用地？

 

 

答：一是強化空間布局管控。嚴格控制在優先保護類耕地集中區域新建有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業企業，有關環境保護主管部門依法不予審批可能造成耕地土壤污染的建設項目環境影響報告書或者報告表。

 

二是加強環境監測預警。加強對農用地土壤污染風險較大的區域，特別是重點監管企業和工業園區周邊農用地土壤的監測，作為環境執法和風險預警的依據。

 

三是強化執法監管。加強對企業事業單位和其他生產經營者排污行為的監管，將土壤污染防治作為環境執法的重要內容。以有色金屬礦采選、有色金屬冶煉、電鍍、制革等行業為重點，嚴格執行鎘、汞、砷、鉛、鉻等重金屬污染物排放標準，落實相關總量控制指標，并切斷污染物進入農田的鏈條。繼續淘汰涉重金屬重點行業落后產能，禁止新建落后產能或產能嚴重過剩行業的建設項目。

 

問：如何對農用地進行分類管理？

 

 

答：一是將符合條件的優先保護類耕地劃為永久基本農田，納入糧食生產功能區和重要農產品生產保護區建設，實行嚴格保護，確保其面積不減少，土壤環境質量不下降。

 

二是對安全利用類耕地，農業部門組織制定農用地安全利用方案，報所在地人民政府批準后實施。優先采取農藝調控、替代種植、輪作、間作等措施，阻斷或減少污染物和其他有毒有害物質進入農作物可食部分，降低農產品超標風險。

 

三是對嚴格管控類耕地，農業部門依法提出劃定特定農產品禁止生產區域的建議，會同有關部門按照國家退耕還林還草計劃，組織制定種植結構調整或者退耕還林還草計劃，報所在地人民政府批準后組織實施。

 

 

問：在防治耕地重金屬污染上，已開展了哪些工作，國家還將采取哪些措施？  

 

 

答：土壤污染與農產品質量密切相關。我國耕地土壤重金屬污染不容樂觀，部分地區較為嚴重?？傮w而言，我國耕地重金屬污染風險可控。

 

近年來，主要開展了以下工作：一是啟動了湖南重金屬污染耕地修復及農作物種植結構調整試點，探索可借鑒、可復制、可推廣的重金屬污染耕地治理模式和體制機制。二是實施農產品產地土壤重金屬污染治理示范和農產品產地禁產區劃分示范點。建立了9個重金屬污染治理示范區和4個農產品產地禁產區劃分示范點。三是加大工業重金屬污染治理力度。“十二五”期間，我國制定并實施了《重金屬污染綜合防治“十二五”規劃》，超額完成重點區域重點重金屬污染物排放總量比2007年減少15%的目標。四是防止不符合食品安全標準的糧食流入口糧市場。國家有關部門落實《食品安全法》，制定并實施了《糧食質量安全監管辦法》，建立和實行了收購和儲存環節糧食質量安全監測制度，糧食銷售出入庫質量安全檢驗制度，以及糧食質量安全追溯和超標糧食召回等一系列制度。

 

下一步，將以水稻、小麥重金屬污染耕地為重點，制定受污染耕地安全利用技術指南，推動水稻、小麥等重點作物污染耕地治理試點示范；制定特定農產品禁止生產區劃分技術規定，指導地方開展糧食禁止生產區劃分工作；落實《土壤污染防治行動計劃》，加大產業結構調整力度，強化環境執法監管，到2020年，重點行業的重點重金屬排放量要比2013年下降10%。

 

問：有分析報告認為，“十三五”期間土壤修復的市場空間有幾千億到幾萬億。請問《辦法》的出臺對帶動環保產業發展會帶來那些機會？

 

 

答：2016年5月28號日，國務院印發了《土十條》，要求土壤污染防治堅持預防為主，保護優先，風險管控的方針，不主張盲目的大治理，大修復。這個思路汲取了國外幾十年土壤污染治理與修復的經驗教訓。

 

對于農用地土壤來講，可以通過農藝調控，替代種植，還有種植結構調整，退耕還林還草等措施，有效實現土壤的安全利用，防控風險，確保農產品安全。

 

目前，國內土壤污染治理與修復行業正處于起步發展階段。我們將會同有關部門，通過政策推動，加快完善產業鏈，形成若干綜合能力強的龍頭企業，培育一批有活力的中小企業。

 

（來源：環保部發布）

 

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“三權”分置是充滿政治智慧的制度安排

文/韓長賦（農業部部長）
來源：經濟日報（2017年11月17日）

 

黨的十九大報告強調，完善承包地“三權”分置制度。土地“三權”分置，是繼家庭承包責任制后農村改革又一重大制度創新，是習近平總書記“三農”思想重要組成。從“兩權”分離到“三權”分置，是適應生產力發展、順應農民意愿、符合農村實際、繼往開來的制度變革，是改革開放以來農村土地制度的與時俱進——

 

習近平總書記指出，新形勢下深化農村改革，主線仍是處理好農民和土地的關系。2016年，習近平總書記主持中央深改小組會議，審定下發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》。黨的十九大報告進一步強調，要完善承包地“三權”分置制度。土地“三權”分置，是繼家庭承包責任制后農村改革又一重大制度創新，是習近平“三農”思想重要組成。

 

一、“三權”分置具有豐富的創新內涵

 

“三權”分置的演變歷程，符合生產關系適應生產力發展的客觀規律。人民公社時期，農村集體土地所有權和經營權“兩權”合一，土地集體所有、集體統一經營。改革開放以后，農村土地集體所有權和農戶承包經營權“兩權”分離，土地集體所有、家庭承包經營。黨的十八大以來，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行“三權”分置，這是農村改革又一重大創新。

 

一是統籌解決了穩定與放活的問題。土地制度是國家的基礎性制度，在土地問題上要有歷史耐心。從“兩權”分離到“三權”分置，以穩定為基礎，以放活為目標，堅持了土地集體所有權，穩定了農戶承包權，放活了土地經營權，促進農村資源要素合理配置，推動多種形式的規模經營發展，進一步解放和發展了農村社會生產力?？傆腥苏J為，一家一戶搞不了現代化，要把承包地收回來，實行集體經營。但回到集體統一經營，這條路早已證明是走不通的。“三權”分置創造性地處理了變與不變的關系，以農村土地集體所有、家庭經營基礎性地位、土地承包關系的不變，來適應土地作為生產要素的流動、農業經營方式的多樣化，順應了農民想保留承包權、又想流轉經營權的意愿，既沒有回到人民公社歸大堆的老路，也沒有否定家庭承包經營的基礎性地位，推動農業生產經營集約化、專業化、組織化、社會化發展，使農村基本經營制度更加充滿持久的制度活力。

 

二是統籌解決了公平與效率的問題。土地是財富之母。“兩權”分離實行農戶平均承包土地，保障每個農村人口基本生存發展權利，解決了十幾億人口的溫飽問題。但在土地分包過程中，不少地方實行水旱、肥瘦、遠近搭配，導致承包土地細碎化，全國戶均耕地7.5畝、5.7塊，農業生產效率難以提升。“三權”分置找到了兼顧公平和效率的有效辦法，通過土地經營權的流轉，促進經營權的協商交換、土地整理，實現小塊變大塊、連片經營；通過經營權的流轉、托管等，發展多種形式適度規模經營，提高了土地產出率、勞動生產率、資源利用率。

 

三是統籌解決了封閉與開放的問題。我國農村土地承包采取農村經濟組織內部的家庭承包方式，只有集體經濟組織成員才有資格承包土地。在“兩權”分離制度下，土地承包經營權在一起，誰承包誰經營，承包者就是經營者，承包經營權具有一定的封閉性、排他性。“三權”分置后，實現了承包權和經營權分離，承包權是成員權，在集體經濟組織內封閉運行，保障了集體經濟成員的合法權益；經營權是用益物權，具有開放性、社會性。這樣一來，農村土地可以由本村人經營，可以將經營權流轉給外村人，也可以流轉給城里人，實現了土地資源在更大范圍內優化配置。

 

四是統籌解決了外出務工與“誰來種地”的問題。近年來，隨著大量農村勞動力向城鎮和二三產業轉移就業，農村青壯年勞動力大幅減少，加上農業生產成本不斷上升，農業經營效益持續降低，農業勞動力兼業化、老齡化、婦女化問題突出。“三權”分置推動了土地經營權流轉，全國2.3億農戶中流轉土地的超過了7000萬戶，比例近30%，促進了農村分工分業。外出務工農民安心進城，新型職業農民茁壯成長，農民務工務農各得其所，新型經營主體蓬勃發展，解決了農村“誰來種地”的問題。目前全國各類新型經營主體達到270萬家，新型職業農民超過1200萬人，成為發展現代農業的生力軍和領頭羊。

 

五是統籌解決了家庭承包與規模經營的問題。長期以來，我國農民“家家包地、戶戶種田”，千家萬戶的小規模分散經營，難以適應千變萬化的大市場，也難以容納現代技術裝備，家庭經營效益也難以提高。“三權”分置放活了土地經營權，土地向種田能手、種養大戶集中，小規模分散經營在減少，多種形式的適度規模經營在發展，日益成為現代農業建設的引領力量。目前，全國家庭承包經營耕地流轉面積達到了4.6億畝，約占承包地的1/3，經營耕地50畝以上的規模經營農戶超過350萬戶，農民合作社達到190萬個。近年來，隨著土地流轉、土地入股、土地托管等多種形式規模經營的發展，農業機械化加快推進，主要農作物耕種收綜合機械化水平超過65%。

 

二、“三權”分置是充滿政治智慧的制度安排

 

從“兩權”分離到“三權”分置，是適應生產力發展、順應農民意愿、符合農村實際、繼往開來的制度變革，是改革開放以來農村土地制度的與時俱進。

 

（一）“三權”分置為合理配置土地資源提供了制度保障。在“三權”分置的制度安排下，進城務工的農戶擁有穩定的承包權，可以放心流轉出土地經營權；想種地、多種地的農戶，可以多種渠道流轉進土地經營權，擴大生產經營規模。“三權”分置實現了村組集體、承包農戶、新型農業經營主體對土地權利的共享，土地所有者、承包者和經營者各有所得、無有所失，集體土地作為要素在生產經營中實現流動，流出土地經營權的農戶增加財產性收入，新型農業經營主體實現規模收益，達到了最大公約數效果。

 

（二）“三權”分置為增加農業農村發展活力創新了制度供給。當年土地家庭承包，實行“兩權”分離，這個制度供給打破了大鍋飯，極大地調動了農民生產積極性，解決了出工不出力、種地不打糧的問題，一舉解決了溫飽問題。“三權”分置作為農村土地制度的又一次重大創新，實際也是新時期農業農村發展的又一次帶有全局性的制度供給，必將再一次釋放出巨大的改革紅利。土地經營權流轉，提升了農業經營規模效益；經營權托管，發展了農業生產性服務業；經營權互換，實現了土地集中連片種植；經營權抵押，解決了新型經營主體融資問題。經營權的放活，還為多元主體投資農業、創業創新開辟了空間，推動資金、人才、技術等要素加快向農業農村集聚?，F在，農村創業創新活力空前迸發，“三權”分置正在為農業農村持續發展提供新的動力源泉。

 

（三）“三權”分置為推進中國特色農業現代化帶來了制度績效。“三權”分置是對“兩權”分離的繼承和發展，創新了農村土地集體所有制的有效實現形式，豐富了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的內涵，使我國農村基本經營制度煥發出新的生機和活力。“三權”分置促進農村資源要素優化配置，推動發展多種形式的適度規模經營，催生了家庭農場、合作社、農業企業等多種類型的新型農業經營主體如雨后春筍般蓬勃發展，為中國特色農業現代化開辟了新路徑。“三權”分置使中國的土地制度更好對接農業現代化，現代技術、裝備、管理、金融、人才等可以更好融入農業，促進農業生產性服務業、農村一二三產業融合發展和農產品市場化。“三權”分置植根中國大地，富有中國特色，也為世界上人多地少國家的土地制度創新提供了“中國方案”。

 

三、“三權”分置的意義還在于既解決了農業問題，又解決了農民問題

 

人多地少是中國的國情，人多主要是農民多，這決定了小農戶將長期存在。“三農”問題的核心是農民問題，不是農業問題。如果單純講農業問題，土地歸大堆、人為壘大戶、培育“大地主”，地讓工商資本來種，農業問題也可以解決，農業的規模、效益、現代手段也可以提高，但會導致大量農民失地失業失權，成為農村貧民或城市貧民。土地承包關系變動也會引起農村社會不穩定，進而動搖黨在農村的執政基礎。我們不能解決了農業問題，惡化了農民問題，要把農業、農民問題放在一起統籌考慮，不能顧此失彼，防止出現“拉美陷阱”。

 

“三權”分置為統籌解決農業、農民問題找到了新路徑。農民作為集體經濟組織成員，是土地所有者的一分子。通過土地確權登記頒證，“確實權、頒鐵證”，農戶擁有穩定的承包權，可以進退有據，合法權益得到保護；通過經營權出租、入股、托管等，農戶可以獲得穩定的財產性收益。土地經營權流動起來，可以實現規模經營，發展新型經營主體，推進農業現代化，從而實現農業農民“兩道題目”一起解?？梢哉f，“三權”分置制度安排，給家庭承包經營制度增添了活力，保障了普通小農戶的權益和生計；也為小農戶和現代農業有機銜接找到了新路子，開辟了符合我國國情的農業現代化、市場化道路。

 

顯然，“三權”分置作為一種長遠制度安排，其前提是農村土地承包關系長久穩定不變，基礎還是農村集體土地所有權不變，土地家庭承包不變。習近平總書記講，這是農村土地經營制度的根和魂。所以，要搞土地確權登記，把集體所有權固定下來，把農戶承包權穩定下來，在此基礎上實行“三權”分置，由此推進中國特色農村土地制度再次創新、更加完善。

 

當然，“三權”分置并沒有窮盡中國土地制度創新，也不可能要求一項制度創新解決未來遇到的所有問題?，F在，“三權”分置的制度框架已經建立，也需要不斷完善和發展，包括需要深入研究農民集體和承包農戶在承包土地、承包農戶和經營主體在土地流轉中的權利邊界及相互權利關系；研究賦予經營權享有抵押、擔保、入股等用益物權權能，為經營者提供長期穩定的經營預期；研究探索土地承包權退出的有效辦法和途徑，引導舉家進城的承包戶自愿有償退出承包權，等等。這是改革的必然，也是改革的生命力。